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行政承諾不履行的法律責任
發布時間:[2011-10-7]     瀏覽次數:1193次
行政承諾不履行的法律責任
杜儀方 浙江工業大學 講師
上傳時間:2011-9-11
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字體大。
關鍵詞: 行政承諾/不履行/裁量收縮/法律責任
內容提要: 本文在明確了行政承諾的外延和特征之下,根據行政承諾的瑕疵程度,將行政承諾分為適法行政承諾、違法行政承諾和無效行政承諾。對于適法行政承諾,由于行政裁量權的普遍存在,除非滿足行政裁量縮減要件,否則就無法對行政機關追究法律責任;對于違法行政承諾,當行政承諾所產生的信賴大于法律保護的利益時,可以要求行政承諾承擔賠償責任,反之行政機關只承擔補償責任;對于無效行政行為,行政機關原則上不承擔法律責任,相對人只能就其損害獲得一定補助。

事例一:山西絳縣一名副縣長為勸回在市里上訪的近百名討薪農民工,給農民工代表寫下書面保證,3天之內解決幫助討回欠薪,否則這筆錢從縣財政支出?墒,一年過去了,這些農民工討薪問題仍未解決。面對媒體的詢問,這位副縣長說,他當時是去做勸解工作的,本來是想讓農民工回縣里就算了,承諾的事怎能當真? [1]

事例二:1992 年,湖南省南岳區政府為了興建“南岳小商品批發市場”,出臺了名為43 號的招商引資紅頭文件,文件中承諾“減免一切規費及投資方向調節稅”。但政府卻無法兌現其承諾,導致雙方矛盾重重,不僅沒有能給當地政府帶來巨大的經濟和社會效益,反而引來客商上訪十多年,領導批示二十多次,官司三十多起,政府和客商都成了輸家。 [2]

事例三:浙江嘉興市警方曾在該市公安局110指揮中心掛出“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應”的標語牌,一時之間“有困難找警察”的承諾成為民間美談。但是也有政協委員呼吁,如此承諾將會造成警力的無謂消耗。 [3]

以上事例都涉及近來引起廣泛關注的行政承諾的法律責任問題。對行政承諾的法律責任進行研究,不僅對行政行為理論體系的完善和發展能起到積極的推動作用,而且有利于明確其法律責任從而對其進行控制。但是與此同時,現有學者研究都是或是立足于行政承諾的整體研究,或是單純從信賴利益保護的角度分析行政承諾,而并沒有對行政承諾本身進行細致的梳理并依效力標準而類別其責任。上述期待和現狀的差異確系本文寫作的動因所在。本文擬首先澄清行政承諾的外延和效力類別。在此基礎上, 本文將進一步以理性維度和制度維度相結合的路徑,去檢視實踐中不同行政承諾的法律效果,以及不履行行政承諾的法律責任。
一、 作為行政行為的行政承諾

對于行政承諾的定義,凡是論及有關行政承諾的著述一般都會對其內涵的不同表述羅列一番,由此可見行政承諾之內涵的界定確實存有很大的爭議。綜合起來,學界大致有以下幾種觀點, 其一指“行政承諾是指行政主體依其職權所作出的待其條件成就時履行相關義務的信守型允諾” [4],其二指“行政承諾就是行政主體為實現一定的行政管理目標,依其行政職權,對特定的事項或者特定的人員,做出的答應照辦某項事務的行為” [5],其三指“行政承諾是行政機關或法律、法規授權的其他組織通過公開的方式對社會作出許諾,相對人完成了其在承諾中制定的行為后給予一定獎勵的行政行為” [6]。與此同時,也有學者認為行政承諾只能采用書面形式 [7],只能針對不確定的主體, [8]或者為避免與民法承諾向混淆而應將行政承諾改稱為行政允諾等 [9]。

各學者在表述上雖然有所不同,并且在承諾形式、對象范圍甚至名稱選取上仍然存在異議,但是上述各觀點卻在一些核心方面基本達成了共識,如都認為:行政承諾是行政主體的行為;是一種非強制性行為;是一種授益行為。但是,對于行政承諾是否屬于行政行為,理論界則存在一定的爭議。例如德國學者毛雷爾也對此存在疑惑:“行政許諾是否是一種行政行為在德國也是一個有爭議的問題。一種觀點以設立義務的特性為出發點,認為許諾具有處理性,屬于行政行為;另一種觀點認為,許諾沒有包含處理行為,而只是答應實施處理行為! [10]

在此,筆者試圖先對行政承諾作出一個概念上的描述,即行政承諾是:行政主體為實現行政管理的目的,以一定的方式,針對一定的相對人所做出的,為或不為某行為的行政行為。需要澄清的是,由于本文重點在于分析行政承諾是否存在法律責任、存在何種法律責任以及是否能夠賠償和怎樣賠償,因此,本文對于行政承諾的概念意在提供一個開放性的描述命題,而無意作出一個封閉性的精準定義。
由于行政承諾作為行政行為的一種,依據行政行為的基本理論,當涉及到法律責任時,自然以行政行為的瑕疵程度以及形態作為劃分前提。為使下文的議論可以層次分明地展開,筆者在整理學者理論以及結合法院判決之后,不揣冒昧地在此首先提供一個分類框架。亦即參照行政行為分類的一般標準,擬將行政承諾按照瑕疵程度由輕及重依次分為適法行政承諾、違法行政承諾和無效行政承諾。
二、 適法行政承諾
(一)概念
適法行政承諾從效果上來看是行政承諾的正常狀態,但是該行政承諾能否成為不作為的義務來源則不可一概而論。
與一般的規制行政行為相比較而言,行政承諾由于其行為效果上的授益性和行為形式上的靈活性,而使得其具有相對較為寬松的法律拘束性。換言之,行政機關對于是否作出行政承諾、作出怎樣的行政承諾以及是否履行其行政承諾和怎樣履行其行政承諾都具有較強的自主決定性——也就是我們常說的行政裁量。在符合行政裁量的基礎之上,行政機關可以自主決定其行為以及行為方式,從而其作出的行政承諾也無法成為不作為的義務來源。

另一方面,行政機關在通過行政裁量權考量是否以及怎樣行使其行政承諾時,也并非毫無限制,其必須斟酌各種可能情況以及行為的必要性,行政機關不僅要考慮公益上的必要性、衡平性以及合目的性,還應遵守法治國家的基本原則,其所為的利益衡量必須充分,不能背離理性或者違法平等原則以及過度禁止原則。 [11]也即,在滿足一定條件的特殊情況下,盡管行政機關享有裁量權,但是也只有唯一合法決定可資選用,即裁量權發生縮減 [12]。此時,如果行政機關沒有后者沒有完全履行其承諾,就可以認定該行為屬于行政不作為,并應當對此承擔行政不作為的法律后果。

由此而見,行政承諾是否能夠成為不作為的義務來源這一命題已經發生轉變,即成為對主體行政機關的是否具有相應裁量權的判定。當行政承諾享有裁量權時,該行政機關不履行行政承諾的行為合法;反之,當行政裁量權收縮時,行政機關的不履行行為就應當歸置于不作為的范疇并對此承擔賠償責任。以下,就對行政承諾中的裁量權收縮問題進行探討。
(二)行政承諾中的裁量權收縮標準
1、基本出發點
作為行政機關管理社會的一種彈性的職能手段,為保證行政承諾其靈活多變的本質特點,承認行政機關對其行政承諾享有裁量權應是主流模式。因此此時需要進一步闡明的問題就在于:當存在何種因素時,能夠符合行政承諾中裁量的縮減?
2、主軸:相對人法益的明確性
就行政機關而言,法律授予其裁量權正是為實現社會的整體正義。因此,對于裁量權的行使,應透過目的解釋的方法,探求各相關規定的目的與宗旨,以作為裁量權行使的基礎。在行政承諾領域,當該行政承諾的目的在乎對于相對人法益的保護時,則以之作為裁量縮減的法律上因素,合乎裁量權的本質,無容置疑。
(1)行政承諾直接針對特定相對人作出
在一般意義上,對于行政機關而言,其作出行政承諾所直接保護的法律對象是公共利益,而對相對人的保護只是基于反射利益。但是如果行政承諾直接針對特定相對人作出,則對于特定相對人而言,該項行政承諾已經不再僅僅存在于反射利益的層面,而是特定法益,理應受到保護,此種情形下則足以導致行政裁量權的收縮。

例如南通市勞動局實施的“191要就業”就業服務承諾,文件規定凡領取《就業登記表》的失業職工和已領取《下崗證》的下崗職工,本人迫切要求就業,對就業崗位不挑不揀的,在15日內為其提供就業崗位。 [13]這一事例中,行政機關的行政承諾已經明確指向一定范圍內的特定相對人,就無法以反射利益為擋箭牌逃脫其作為義務。

(2)行政承諾所涉相對人符合保護規范理論
雖然沒有行政承諾明確對相對人的法益作出直接規定,但是相對人如果符合保護規范理論的要件,那么也足以導致行政裁量權的收縮。

保護規范理論源于德國,并在我國臺灣地區得以傳承。臺灣地區最高法院72年度臺上字第704號判例曾援引保護規范理論,后經大法官于釋字第469號解釋提出修正意見。該意見指出:“法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限,而其目的系為保護人民生命、身體及財產等法益,且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確,該主管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量余地,猶因故意或過失怠于執行職務,致特定人之自由或權利遭受損害,被害人得依國家賠償法第二條第二項后段,向國家請求損害賠償! [14]也即,保護規范理論,將行政賠償范圍擴張到符合一定條件下,講既指向公共利益同時也指向個人利益的法律條文納入行政不作為的義務來源。 [15]

至于何種行政承諾能夠達到保護規范理論所規定的要件,從而能夠成為不作為的法律淵源?一般認為,當同時滿足以下三個要件時,該行政承諾就應當被履行。也即,要件一,存在滿足存在保護規范的行政承諾——也就是說該行政承諾指向公共利益同時也指向個人利益;要件二,相對人所涉法益的重大性——一般指生命、身體和重大財產;要件三,受危害法益的嚴重性——德國行政法上以“特別嚴重的危險狀態”作為判別標準。 [16]

3、支軸:行政的自我約束
以上有關對行政裁量縮減的描述,主要基于人民法益保護的角度出發,并著眼于各項裁量規范的授權目的與意義。而另一項被學者所公認的行政裁量縮減情形,則是行政的自我拘束,即將視野主要集中于行政機關的行為本身。行政機關的行為本身,又主要分述為平等原則和信賴保護原則兩個面向。
(1)平等原則
簡言之,平等原則要求行政機關基于其行政承諾,對相同的情形采取同樣的對待;谛姓䴔C關先行行為,特別是已經存在的行政慣例,盡管并沒有法律上的履行義務,但是也應該根據平等原則而進行自我約束。

典型的例子是本文開頭事例三的警察事件。公安局雖然作出了“有困難找警察”的行政承諾,但是由于其本身在法律上并不存在履行義務,即使不履行也不會成為不作為的法律淵源。也就是說,在本文的例子中,如果A鑰匙丟了要求警察開鎖,警察完全可以拒絕并無需承擔任何法律上的責任。 [17]但是如果警察在對待B、C、D等等同樣的開鎖要求時都予以履行其承諾,只有涉及到A時予以拒絕,則該拒絕行為就已經違反了平等原則,可以成為不作為的法律淵源而對此追求其法律責任。

(2)信賴保護原則

這里的信賴利益是指,由于政府以往一貫所采的政策、法制或措施,使人民對其作為產生信賴觀念,認為不致輕易改弦更張,遂就有關自身權益之法律關系事項,依據此種信賴觀念的判斷加以處理時,則嗣后政府若無正當理由, 即不應對有關事項采取與人民所信賴觀念相抵觸之措施,使人民既得權益有所保障,并避免行政機關對現行行政命令的輕率變更,致使其威信受到損害。 [18]

行政機關的裁量權亦可能由于信賴保護而造成自我限縮,即由于行政機關先前的作為而使人民產生一定的信賴,從而基于信賴保護的特點,行政機關僅有為特定性為的可能。 [19]需指出的是,相對于平等原則對于空間上同樣事務不同對象的相同保護,信賴保護原則著眼于一個時間上概念。即由于行政機關的自身行為,而使得相對人對于其承諾的履行存在預期,當行政承諾不履行時,仍然可以追究其法律責任。

4、回軸:裁量收縮的解除
如上所述,絕大部分的行政承諾由于裁量權的存在而免受法律責任的追究。而如果當符合上述某些特定因素時,裁量縮減則會作為一種例外狀態而呈現。但是在下文所列的情形下,即使存在上述所探討的裁量縮減因素,由于其場合的特殊性,這種例外狀態仍會被隔斷。也就是行政機關不履行承諾的行為脫離不作為的法律淵源,依然免于承擔法律責任。
(1)事實不能
如果行政機關在作出行政承諾后,由于遭遇不可避免的情勢變更,而使得原本作出的承諾在事實上成為“不可能完成的任務”,那么即使涉及到當事人的法益,行政機關不履行承諾的行為也無法成為不作為的法律淵源。
(2)違反比例原則

源于德國的比例原則被稱為行政法領域的帝王原則,F代行政法面臨的一個核心問題是如何將國家權力的行使保持在適度、必要的限度之內,特別是在法律不得不給執法者留有相當的自由空間之時,如何才能保證裁量是適度的,不會為目的而不擇手段,不會采取總成本高于總利益的行為。在大陸法中,這項任務是通過對手段與目的之間關系的衡量,甚至是對兩者各自所代表的、相互沖突的利益之間的權衡來實現的,也就是借助比例原則進行有效的控制。 [20]

在行政承諾領域,同樣由于情勢變更,雖然該承諾尚未達到事實不能的程度,但是如果履行該承諾所消耗的社會成本要大于產生的社會成本時,行政機關依舊可以選擇不履行,也無需承擔責任。
(3)政治性承諾

對于該類行政承諾,由于涉及到法律永遠的邊界——政治問題,自然已經超越了法律可以追求其責任的領域。例如各地政府在年初多會承諾本年度惠民的幾件大事 [21],此類承諾具有政治性承諾的籠統性和宣誓性,無法成為法律責任的來源。

(三)適法行政承諾不履行的法律責任
1、適法行政承諾的法律效果

在適法行政承諾的范疇內,只有當由于情勢變更而使得原有行政承諾的履行成為事實不能、或者違反比例原則時,才應由行政機關予以撤回。 [22]其余的適法行政承諾則仍然在各自領域中發揮著管理社會生活的作用。

2、適法行政承諾不履行的法律救濟
適法行政承諾中,若符合裁量縮減的因素,則當行政承諾不履行時,該行政承諾的不履行可以成為不作為的法律淵源,并可以通過違法確認訴訟確認不作為行為違法。反之,大部分的行政承諾由于行政裁量權的存在,使得其是否作為和怎樣作為被歸于裁量的范疇,而其不履行承諾的行為也就無法被追究法律責任。

在國家賠償領域,通說意義上的行政不作為國家賠償要件包括違法行為、因果關系和損害結果。 [23]因此,如果被確認違法的不履行行政承諾的行為產生了損害結果并與結果間存在因果關系,那么相對人自然可以通過相關規定要求賠償。 [24]當然,在對于行政承諾不履行與損害結果之間因果關系的判斷上,一般要求具有直接的、內在的、必然的因果關系,也即對于因果關系的要求相對比較嚴格。 [25]

三、 違法行政承諾
(一)概念
違法行政承諾是指已經發生效力但是存在瑕疵的行政承諾。與適法行政承諾相比,違法行政承諾是前者的一種非正常的衍生狀態,即由于某種原因,而導致該行政雖然有效但是卻由于違法而存在瑕疵。
(二)類型
根據中華人民共和國行政訴訟法第54條第2款的規定,具體行政行為有下列情形之一的,可以認定為行政行為違法并予以撤銷:主要證據不足的;適用法律、法規錯誤的;違反法定程序的;超越職權的;濫用職權的。與一般意義上的規范性行政行為不同,行政承諾作為行政機關實施行政管理事務的一種較為靈活的手段,其靈活性正在于沒有特定的法律法規或者事實證據予以適用,也并非必須遵循一定的程序或者形式。因此在行政承諾領域,違法的行政承諾類型只存在超越職權和濫用職權兩類。
1、超越職權的行政承諾
“越權無效”是世界各國行政法和行政訴訟制度所確認的共同原則。超越職權的行政承諾是指行政機關的承諾超越了法律、法規的授權范圍。例如根據《婚姻法》的規定,要求結婚的男女雙方必須親自到婚姻登記機關進行結婚登記。如果某民政機關從便民的角度出發,作出結婚登記可以由他人代辦的承諾,那么該承諾當然屬于違法承諾。
2、濫用職權的行政承諾
即具體行政承諾雖然在法律、法規的授權或者自由裁量權限內,但背離了法律、法規的目的和宗旨。主要有:主觀動機不良,明知違法卻基于個人利益、單位利益,假公濟私或者以權謀私,作出極不合理的行政承諾;沒有考慮應當考慮的因素;考慮了不應當考慮的因素等。
(三)違法行政承諾不履行的法律責任
1、違法行政承諾的法律效果

對違法行政行為進行撤銷是處理違法行政行為的常態。而之所以對違法行政行為作出撤銷,究其本質,主要是源于該行政行為的存續已經對公益產生了重大危害,而撤銷則是維護公益的最大體現。當違法行政行為屬于負擔行政行為時,一般得以隨時加以撤銷,這是符合法律的常態的體現;而若當違法行政行為屬于授益行政行為時,則由于該違法行為已經產生了信賴利益,就必須就依法行政原則和信賴保護之間進行衡量。 [26]與適法行政行為中的信賴利益不同,這里的信賴利益所產生的基礎雖然是違法行政行為,但是并不影響信賴的產生。也即,違法撤銷的本質實質上存在一個前提,即不存在民眾的信賴利益,或者該信賴利益小于撤銷所欲維護之公益。引用臺灣地區的一個典型案例,由于行政機關的違法承諾而使某一違法狀態一直產生“合法化的效果”,如行政機關針對某違章建筑長期容忍存在,進而使得該違章建筑的所有人產生信賴,此時當該違章建筑被拆除時,行政機關就需為自身的容忍行為承擔后果。 [27]也就是說,當存在違法行政行為導致的信賴利益和公共利益產生矛盾時,必須對二者進行利益衡量。即相對人信賴行政機關的決定合法性持續存在時,則應對其據此所作的行為必須予以保護或給予合理的補償。亦即,當信賴利益大于撤銷所欲維護的公共利益時,則不應撤銷此行政行為。

由此可見,學理上對于行政行為的是否撤銷已經有規則可循,即如認為撤銷行政行為之利益大于值得保護之信賴利益,自得以予以撤銷,反之,則否,且一旦撤銷并應補償受益人之損失。 [28]涉及到違法行政承諾的范疇,也即違法行政承諾在其產生形式上的存續力之后,對此類承諾法律責任的判定原則應遵循兩項原則的支配:一為依法行政原則,一為信賴保護原則。兩項原則存在利益衡量的博弈過程。遵循前者,承諾即屬違法則理應撤銷;而依照后者,相對人因信賴行政承諾而已經取得特定身份或者某種利益,則不應再予以剝奪,二者如何取得均衡而不至于偏廢,則是撤銷行政承諾所必須考慮的事項。申言之,違法行政承諾的法律效果,可以根據以下公式予以判定:

當信賴利益﹥法律保護的利益→維持該行政承諾,可以成為不作為的義務來源。

當信賴利益﹤法律保護的利益→撤銷該行政承諾,不能成為不作為的義務來源。 [29]

但是與此同時,信賴利益也存在不值得保護的例外情形,即:以欺詐、脅迫或則賄賂的方式,使行政機關作成行政承諾者;對重要事項提供不正確資料或者不完全陳述,致使行政機關依該資料或者陳述而作成行政承諾者;明知行政承諾違法或因重大過失而不知者。
2、違法行政承諾不履行的法律救濟
根據上文的論述,即使行政承諾違法,在信賴大于法律保護利益的前提下,可以成為不作為的義務來源。需要指出的是,對于上述違法行政承諾而言,也有可能會出現由于情勢變更或者其他情況而導致的履行不能。換言之,上述違法承諾的是否履行,除了需要信賴利益大于法律保護利益這一前提,還需要滿足本文第二部分中適法行政承諾的履行要件。在滿足上述條件下,如果行政機關在應予以履行的前提下未能履行行政承諾,則該行政機關構成不作為,可以適用國家賠償法對相對人作出賠償。
而相應的,當信賴利益小于法律保護的利益時,該違法行政承諾不能成為不作為的義務來源。而存在信賴利益的相對人,由于違法行政承諾經撤銷而導致財產上的損失時,行政機關應給予合理補償,但補償額度應不得超過受益人因該承諾存續可獲得的利益。
四、 無效行政承諾
(一)概念

大陸法系各國和地區一般在行政程序法中確立一個原則性的標準作為確認無效行政行為的基本依據。如德國的“瑕疵重大且明顯說”,奧地利的“最低要件標準說”,葡萄的“要素加法律列舉說”。盡管上述確認標準各自角度有所不同,但實質內容卻基本一致,即以瑕疵的內容或形式為考察基準。 [30]而“重大且明顯說”已經被越來越多的大陸法系國家和地區所接受,成為支配判例和學說的主流觀點。 [31]也即,當行政行為的瑕疵已經達到重大且明顯的標準時,該行政行為可以被界定為無效,相應就不能享有行政行為所特有的特權。 [32]

而與之相類比,當行政承諾的瑕疵達到“重大且明顯”的標準時,該行政承諾也應該被界定為無效,并具有類似于無效行政行為的效力。
(二)類型
誠然,“重大且明顯”在實踐中只能作為一個抽象性的確認原則,而不能成為可操作的具體判斷基準。因此,對于立法和實踐而言,除了應當明確“行政承諾有重大且明顯的瑕疵時無效”這一原則以外,還必須明確地對無效行政承諾的具體情形作出列舉規定。借鑒相關國家和地區的有關規定,結合我國的行政法治實踐,筆者主張以下特別重大且明顯瑕疵的承諾應納入無效行政承諾的范圍。
1、無權行政承諾
無權行為行政承諾是指,該承諾的行政主體根本不享有作出某一承諾的職權,但是依舊作出的行政承諾。在此需要澄清無權行政承諾與上文行政承諾超越或者濫用職權的區別。前者和后者實為兩種不同的行為,它們分屬于不同的內涵。行政行為的合法要件包括主體合格、內容合法、意思表示真實、符合法定形式和程序等。無權行政承諾是主體不合格的行為,而行政超越或者濫用職權則是內容不合法的行為。無權行為的前提是行為主體根本不享有實施某一行政行為的職權,而超越或者濫用職權的前提是行為主體依法享有實施某一行政行為的相應職權,有時還依法享有一定的自由裁量權。
無權行政承諾具體可以分為兩種情況:
(1)行政主體行使了屬于其他行政主體的專有職權
為了保證國家行政機關有效地實施行政管理,我國有關行政組織法將國家行政機關按職能平行劃分為若干工作部門,并賦予不同的職能部門以相應的職權。這些職能部門只能在各自的主管范圍內行使法定的職權,否則便可能侵犯其他職能機關的職權,構成無效。例如本文開頭所舉之事例2,在該實例中,“第43號文件”紅頭文件是由當地區政府所下達,而涉及到減免稅的有關機關卻是稅務、國土等部門。后者要服從國家有關的法律和政策,自然無法執行紅頭文件的相關規定。因此,在本事例中,南岳區政府所作出的減免稅承諾屬于形式了其他行政機關職權的無效行政承諾。
(2)行政主體行使了屬于其他國家機關的專有職權
行政機關只有權在行政領域中行使國家職權,如果超越行政領域而界越于司法或者立法領域做出行政承諾,則該行政承諾無效。最近常見的例子,國務院為使流亡海外的犯罪分子及時歸案,而公開承諾若其歸國就不對其判決死刑。筆者認為,從純粹理論的角度出發進行考量,應該說這一承諾已經超出行政權的領域,而涉及到司法權,因此可以將其歸為無效行政承諾的范疇。
2、行政主體違反正當程序原則所作出的行政承諾
正當程序原則來源于英國的自然正義要求,在程序方面主要包括兩項要求:聽取意見和不能成為自己的法官。正當程序原則體現了最低程度的公正,是對行政行為最低限度的基本要求,因此如果行政主體作出行政行為時違背這一原則,完全可以將其作為重大而且明顯的違法而視為無效。

而具體涉及到行政承諾領域,由于行政承諾的單方性,不存在不能成為自己法官的場合,因此主要體現于聽取意見這一方面。具體表現為:當任何人或團體行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見,每一個人都有為自己辯護和防衛的權利。也就是說,當行政承諾沒有做到上述要求時,則認定其無效。簡單的例子在于,如果政府在未采取聽證之下,而向公眾公開作出允取消全部電動車,該承諾無效。 [33]

3、其他在具有重大明顯瑕疵的無效行政承諾
行政主體作出的在內容上有特別重大且明顯瑕疵而構成無效的行政承諾主要包括:
(1)行政承諾的內容直接違反刑法。內容直接違反刑法的行政承諾不僅違法重大和明顯,而且或者其內容構成犯罪,或者使接受承諾的相對人其行為犯罪。這樣的行政承諾違反了法律所保障的一般社會秩序,理應視為無效。
(2)行政承諾的內容違背公共秩序、善良風俗。
(3)行政承諾的內容根本不可能。

(4)其他具有重大明顯瑕疵的行政承諾。 [34]

這里需要指出的是,對于行政行為而言,如果該行政行為的重大明顯瑕疵出現在形式上(依法應當采用書面形式而未采用書面形式或者書面形式上欠缺重大要素)或者程序上(嚴重違反法定程序),那么該行政行為無效。但是與之相對,在行政承諾領域,對于行政主體作出的在形式上有特別重大且明顯瑕疵的行政承諾而言,卻并不屬于無效行政承諾的范疇。這主要是基于行政承諾形式的靈活性所決定。由于行政承諾主要是政府為實現其管理目標而做出的一種手段,不同于規制行政行為,行政承諾的內容對于行政相對人而言主要以授益性質為主,因此從相對人的角度出發,如果嚴格限定其承諾的形式和程序否則構成無效,則反而不利于相對人利益的保護。
(三)無效行政承諾不履行的法律責任
1、無效行政承諾的法律效果
無效行政承諾由于其瑕疵的重大且明顯性,自然不存在實踐承諾的必要性。有權機關對無效行政承諾的確認,可參照無效行政行為的確認方式,通過以下兩種方式進行:
(1)行政主體依職權或依申請進行確認。有權確認的行政主體既可以是原行政主體,也可以是依法具有層級監督權的上級行政主體。如果是依申請進行的確認,申請人既可以是無效行政承諾的直接相對人,也可以是與無效行政承諾有法律上利害關系的第三人。

(2)法院在訴訟中確認無效。對于無效行政承諾,法院既可以在普通的民事訴訟和刑事訴訟中確認其無效,也可以在行政訴訟中確認其無效。對此,我國法院已有大量實踐,最高人民法院在司法解釋中也已作了規定。 [35]但在此基礎上尚需要建立獨立的確認無效訴訟制度。 [36]

2、無效行政承諾不履行的法律救濟

無疑,無效行政行為不能成為行政不作為的義務來源,筆者也認為即使該無效行政承諾的不履行對當事人造成了事實上的損害,相應行政機關也無須對其損害作出賠償。之所以如此是因為,由于無效行政承諾的瑕疵具有形式上的重大明顯性,因此對于理性的相對人而言,不會對該行政承諾產生信賴利益,自然也不應該由此而產生相應損害。 [37]換言之,在行政機關所作出的承諾由于具有重大且明顯瑕疵的基礎上,相對人如果仍然遵照該承諾并產生損失,行政機關并不對此承擔賠償責任。

但是另一方面,由于當代中國公民的生活習慣是對政府的信賴和依賴,并且占全國人口85%的農村人口受教育的程度不高,其公民智識尚未達到“小康”水平,這更在一定程度上印證了“愚”的人的形象,加上各地區文化與經濟發展不平衡,這時,政府采取法律父愛主義中強制“愛”的方式來引導、干預仍十分必要。 [38]因此,法律父愛主義在當前中國有其存在的民眾心理基礎。在這一背景下,當行政機關的無效承諾而導致相對人利益遭受損失時,即使相對人不應對行政機關的該項行政承諾具有信賴的可能性,但是由于“父母官”思維模式所產生的長期思維慣性,作者認為行政機關也應該對損失作出一定的行政補助。即國家給予相對人以一定的救濟,而這種救濟并不以補償相對人所受的損失為目標,而僅以維持相對人的生存權和發展權為限。 [39]

行政承諾不履行的法律責任非常復雜,問題的難點就在于行政承諾效力上的失之毫厘會導致其法律責任的截然不同。并且,在考察行政承諾的法律責任時又不可避免的會涉及到行政裁量、反射利益、信賴保護等行政法領域最基本也是最深度的理論。而這些理論又會反之應用于各種行政承諾之上,而導致不履行相應承諾所導致的法律責任不同。本文試圖證明,不應將行政承諾作為整體去研究其是否能夠成為不作為的義務來源,而是應當抽絲剝繭根據不同的效力等級將其層層分離,從而細致考察行政承諾法律效果以及不履行該行政承諾的法律責任。
最后,讓我們再次回到本文開頭所提出的三項事例中。事例一中副縣長財政補貼的承諾屬于無權承諾,歸于無效行政承諾的范疇,應予撤銷,并且行政機關不承擔賠償責任,但是可酌情作出一定的救濟性補助;事例二中的區“紅頭文件”也屬于無權行政承諾;事例三中公安機關有困難找警察的承諾屬于適法行政承諾,原則上公安機關對是否履行承諾享有裁量權,但是如果涉及到平等原則或者信賴保護原則時,則就應當履行,如果不履行則就要承擔不作為的賠償責任。
注釋:
[1]《湖南一區政府招商引資亂承諾引來30 多起官司》http://news.qq.com/a/20060614/002057.htm,最后訪問時間2010年10月9日。
[2] 晏國政:《山西絳縣,別拿政府承諾“忽悠”群眾》,http://news.sohu.com/20070321/n248858332.shtml,最后訪問時間2010年10月9日。
[3]《政協委員呼吁:別再宣傳"有困難找警察"了!》,http://www.ycwb.com/gb/content/2005-03/07/content_860120.htm,最后訪問時間2010年10月9日。
[4] 高鴻:《行政承諾及其司法審查》,《人民司法》2002年第4期。
[5] 王倫、耿志武:《行政承諾及其可訴性》,《人民司法》2002年第8期。
[6] 李玉敏、陳志立、蔡靖:《行政承諾案件的性質及審理對象》,《法律適用》2003年第12期。
[7] 寧清華:《論行政承諾及其法律救濟》,《廣西社會科學》2004年第6期。
[8] 楊卿:《行政允諾制度研究》,中國政法大學2007年碩士學位論文。
[9] 為了與民法上的承諾相區別,有學者認為選取行政允諾的稱呼更能體現它的特殊性。參見楊卿:《行政允諾制度研究》,同上注。筆者在此認為無論采取哪一種名稱,其內涵本質并沒有實質的差別,因此仍主張采用常規意義上行政承諾的措辭。
[10] 【德】哈特穆特·毛雷爾著、高家偉譯:《行政法總論》,法律出版社,2000 年版。
[11] 翁岳生:《論不確定法律概念與行政裁量之關系》,載于《行政法與現代法治國家》,國立臺灣大學法學叢書編輯委員會1985年版,第52頁。
[12] 有關行政裁量收縮理論,參見李建良:《論行政裁量之縮減》,載于《當代公法新論——翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》,元照出版公司2002年版。
[13] 應松年主編:《行政法學新論》,中國方正出版社2004 年版,第124 頁。
[14] 三民書局編:《大法官會議解釋匯編》,三民書局2005年版,第388頁。
[15] 參見杜儀方:《從三鹿事件看我國行政不作為賠償的法律空間》,《現代法學》2009年第3期。
[16] 轉引自李建良:《論行政裁量之縮減》第61注,同前注12。
[17] 筆者在此僅對法律責任作出探討,對這類不負責任的承諾,上級機關當然可以對相關責任人或者當事人追究其政治責任或者作出處分。
[18] 張家洋:《行政法》,三民書局1993年版,第232頁。
[19] 李建良:《論行政裁量之縮減》,載于《當代公法新論——翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》,元照出版公司2002年版。
[20]蔡宗珍:《公法上之比例原則初論—以德國法的發展為中心》,載《政大法學評論》,第62期(1999年12月)。
[21] 例如九江市人民政府推進調度《政府工作報告》目標任務和十件惠民實事, http://www.jj-tv.com/cmin/news_view.asp?newsid=27423,最后訪問時間2010年10月9日。
[22] 撤回是指行政行為成立時沒有瑕疵,由于其后的事情而發生了繼續維持該法律關系是不妥當的情況時,使該法律關系消滅的行政行為。參見鹽野宏著、楊建順譯:《行政法》,法律出版社1999年版,第123頁。
[23] 朱新力:《行政不作為違法之國家賠償責任》,《浙江大學學報》2001年第2期。
[24] 我國現有《國家賠償法》并沒有明確行政不作為的國家賠償。僅有的相關規范性文件是2001年7月22日起施行的最高人民法院法釋(2001)23號的批復,該批復指出:“由于公安機關不履行法定行政職責,致使公民、法人和其他組織的合法權益遭受損害的,應當承擔行政賠償責任!钡菍W界和理論界都認為,應當對該批復的不作為主體作出擴大解釋,而使得行政不作為整體納入國家賠償的范疇。
[25] 余凌云:《行政法上合法預期之保護》,《中國社會科學》2003年第3期。
[26]吳庚:《行政法之理論與實務》,中國人民大學出版社2005年版,第256頁。
[27] 李建良:《論行政裁量之縮減》,載于《當代公法新論——翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》,元照出版公司2002年版。
[28] 吳庚:《行政法之理論與實務》,中國人民大學出版社2005年版,第256頁。
[29] 在撤銷的同時,還應當根據具體情況采取相應的處理方式,即責令行政機關重新作出行政承諾,或者責令采取相應的補救措施等。
[30] 金偉峰:《關于建立我國無效行政行為制度的幾個具體問題》,《浙江社會科學》2005年第3期。
[31] 鹽野宏著、楊建順譯:《行政法》,法律出版社1999年版,第114頁。
[32] 與民事行為相比,行政行為具有存續力、不可爭力和執行力等較大的特權。
[33] 參見唐明良:《行政法研究疆域的拓展——以案例分析為切入點》,《政法論壇》2005年第4期。
[34] 參照臺灣現行《行政程序法》第111條有關無效行政處分的條款。
[35] 詳見最高人民法院發布的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第57條第2款的規定。
[36] 金偉峰:《關于建立我國無效行政行為制度的幾個具體問題》,《浙江社會科學》2005年第3期。
[37] 民法上關于當事人權利能力和行為能力判斷也能被解釋是用于行政法關系。引自鹽野宏著、楊建順譯:《行政法》,法律出版社1999年版,第244頁。
[38] 孫笑俠、郭春鎮:《法律父愛主義在中國的適用》,《新華文摘》2006年第7期
[39] 董保城、湛中樂《國家責任法》,元照出版社2005年版,第254頁。
出處:載《法學論壇》2011年第4期
   
 
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